[일요시사 정치팀] 최현목 기자 = 문재인 대통령이 칼을 빼들었다. 정부 주도 개헌안을 기어이 밀어붙일 모습이다. 여야의 의견차로 국회 개헌안 발의가 늦어지는 데 대한 ‘고육지책’으로 풀이된다. <일요시사>는 문재인발 개헌안의 핵심 내용을 살펴봤다.
 

대통령 직속 정책기획위 산하 국민헌법자문특별위원회(이하 자문위)가 지난 12일 개헌 자문안 초안을 확정, 청와대에 보고했다. 하루 뒤인 지난 13일 청와대는 자문위로부터 보고받은 자문안 초안을 토대로 대통령 개헌안을 확정 지은 뒤 오는 21일 발의할 방침이라고 밝혔다. 

초안 확정

청와대 관계자는 기자들과 만난 자리서 “60일의 국회 심의 기간을 보장하려면 이때는 발의해야 한다”며 이 같은 방침을 밝혔다.

초안의 핵심은 대통령 4년 연임제다. 이는 기존에 언론에 자주 언급됐던 중임제와 다르다. 연임제와 중임제는 연속성에 큰 차이가 있다. 중임제는 현직 대통령이 4년 임기를 마친 뒤 치른 대선에서 패배하더라도 다음 대선에 후보로 나서 대통령에 도전할 수 있다. 즉 연이어 당선될 필요가 없는 제도다.

반면 연임제는 연이어 당선돼야 한다. 차기든 차차기든 상관없이 낙선하더라도 횟수에 상관없이 거듭 대선에 도전할 수 있는 중임제와 다르다. 중임제를 도입하면 제왕적 대통령제의 연장이라는 지적이 나오는 이유다.

문 대통령은 이미 여러 차례 4년 중임제를 선호한다는 입장을 밝힌 바 있다. 이 때문에 일각에서는 문 대통령이 장기집권을 노린다는 소문이 퍼지기도 했다. 그러나 연임제든 중임제든 문 대통령 본인과는 관계가 없다. 

현행 헌법 10장 128조 2항을 보면 ‘대통령의 임기연장 또는 중임변경을 위한 헌법개정은 그 헌법개정 제안 당시의 대통령에 대해선 효력이 없다’고 규정한다. 이 조항은 이번 개헌 대상이 아닌 만큼 현행 그대로 유지된다. 

즉 개헌에 상관없이 문 대통령은 2022년 5월 임기 종료 후 더 이상 대선에 나설 수 없다. 당초 자문위는 4년 중임제를 고려했으나 논의 과정서 4년 연임제로 선회한 것으로 전해졌다.

미국은 형식상 4년 중임제지만 실질적으로 4년 연임제인 대표적 국가다. 루즈벨트 대통령이 4번이나 대통령에 취임하자 미국은 지난 1951년 1차에 한해 중임할 수 있도록 헌법을 수정했다.

미국 22대 대통령 그로버 클리블랜드는 중임제와 연임제의 차이를 보여주는 대표적 사례다. 그는 첫 번째 대통령 임기를 마친 뒤 곧바로 23대 대통령에 도전했지만, 벤자민 해리슨 후보에게 패했다. 

그로부터 4년 뒤 그는 24대 대선서 승리, 백악관을 떠났다가 돌아온 미국 최초의 대통령에 이름을 올렸다.
 

대통령 선출 제도에도 변화가 예상된다. 초안에는 대선에 ‘결선투표제’를 도입하는 안이 포함돼있다. 이는 선거서 과반 득표자가 없을 경우 득표수 순으로 상위 후보 몇 명만을 대상으로 2차 투표를 실시하는 제도다. 

단 한 표차라도 최다 득표자가 당선되는 현행 제도와는 분명한 차이가 있다. 결선투표제 도입에 대해 일각에서는 야당 의견을 일부 수렴한 결과라는 해석이 지배적이다. 

정부 개헌안 국회 통과가 여당만의 힘으로 성사되기 힘든 점을 고려해 결선투표제라는 ‘당근’을 제시했다는 주장이다. 자문위는 결선투표제 도입을 심도 있는 논의 끝에 초안에 넣기로 결정했다고 밝혔다.

직접 민주주의 강화에 방점
4년 연임제·수도 이전 관건

자문위는 헌법에 직접 수도를 명시하지 않고 법률로 수도를 정하도록 한 것으로 알려졌다. 앞서 신행정수도 지정을 둘러싼 헌법재판 과정서 관습헌법에 따라 서울이 대한민국의 수도로 인정된다는 법리가 확립된 바 있다. 

이로써 수도는 서울이라는 관습헌법은 효력을 잃게 될 예정이다.

법률로 수도를 규정하는 조항이 포함됨으로써 청와대 이전 가능성이 한층 높아졌다. 이에 과연 행정수도를 세종시로 명기할지가 초유의 관심사로 떠올랐다. 참여정부 당시 헌재의 위헌 결정으로 추진이 중단된 ‘행정수도 구상’을 재추진할 길이 열릴 것으로 전망된다.

행정수도 이전은 문 대통령의 대선 공약 중 하나다. 지난 대선 때 충청지역을 찾은 문재인 당시 후보는 “우리 수도 서울은 통일 이후에도 계속될 것”이라면서도 “행정수도 세종시의 꿈을 이어가겠다”고 약속한 바 있다. 

자문위는 ‘한반도와 그 부속도서로 한다’는 영토 조항이나 한반도 통일 관련 내용은 손대지 않았다.
 

국회의원 선거의 비례성 강화 원칙 등도 초안에 담겼다. 문 대통령은 청와대 주재 자문위 초청 오찬에서 “선거의 비례성을 강화하는 내용의 경우, 지금 개헌해야 다음 총선 때 적용할 수 있다”며 “비례성에 보다 더 부합하는 선거제도를 만들자고 오랜 세월 많은 사람들이 요구했다”라고 필요성을 강조했다. 

청와대 관계자는 최근 기자들을 만난 자리서 “비례성 강화 원칙과 대선 결선투표제도 문 대통령의 오랜 소신인 만큼 대통령 개헌안에 포함될 가능성이 크다”고 설명했다.

직접민주주의 요소를 한층 강화시킬 내용도 초안에 포함됐다. 국회의원 소환제는 유권자들이 선출된 국회의원에 대해 부적격하다고 판단할 경우 임기가 끝나기 전 파면할 수 있는 제도다. 

국민 발안제는 국민이 직접 법률안이나 헌법개정안을 발안할 수 있도록 한다. 그간 헌법에는 국회의원 소환제와 국민 발안제에 대한 근거가 없었다.

지방자치를 강화하기 위한 요소도 담겼다. 자치재정권·자치입법권 확대 등이 그것이다. 또 대통령과 시·도지사 간 정례회의를 뜻하는 ‘제2국무회의’ 성격의 회의체를 만드는 조항도 초안에 삽입됐다.

21일 발의

대통령의 권력을 분산하는 요소도 눈에 띈다. 대통령의 특별사면권을 제한하고, 국회 예산심의권과 감사원 독립성 강화(대통령의 감사위원 임명 권한 축소 등 선임 절차 개선) 등은 삼권분립을 더욱 강화시키는 내용으로 꼽힌다. 그 외에도 헌법 전문에 5·18 광주민주화운동, 부마 민주항쟁, 6·10 민주항쟁 등 4·19 혁명 이후 발생한 민주화운동을 포함시키는 내용이 초안에 들어갔다. 단 촛불혁명은 제외됐다.

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<기사 속 기사> 분노한 문 대통령, 왜?

문재인 대통령이 정치권에 일침을 가했다. 국민헌법자문특별위원회와 가진 청와대 오찬서 “1년이 넘도록 개헌을 논의할 수 있는 시간이 충분히 주어졌는데도 (국회서)아무런 진척이 없고, 국민과 약속을 지키기 위한 대통령의 개헌 준비마저도 비난하고 있다”며 “이것은 책임 있는 정치적 태도가 아니다”고 정치권을 비판했다. 

문 대통령의 21일 개헌안 발의 예고는 야당의 반대에도 6·13 지방선거일에 맞춰 개헌안 국민투표를 실시하겠다는 강력한 의지로 읽힌다. <목>